Муниципальное образование

Джидинский район

МУ Управление образования

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Подбор методического материала

для муниципальных учреждений социо-культурной

сферы, вступающих в эксперимент по  созданию

образовательно-культурно-спортивных комплексов (ОКСК)

(на основе методических рекомендаций ВШЭ  и  материалов Байкальского образовательного форума 6-8 июля 2010г.)

 

 

 

 

 

 

Петропавловка

2010г.

 

 

 

 

 Введение.

В современных социально-экономических условиях особое значение приобретает разработка эффективной долгосрочной политики государства в отношении устойчивого развития сельских территорий. Центральное место в решении этой задачи отводится формированию эффективных моделей управления сетями учреждений в таких сферах как образование, культура, спорт и социальное обеспечение.

В России вопрос об обеспечении конституционных гарантий граждан и организации обслуживания в образовательной и социально-культурной сфере особенно остро встал в связи с новыми законами о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и созданием местного самоуправления на самом низовом уровне уровне поселений.

В соответствии с новыми законами о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления задачи по организации предоставления общего образования возложены на муниципалитеты первого уровня   муниципальные районы. Поселенческий уровень местного самоуправления не отвечает за организацию образования. Такое распределение полномочий и ответственности существенно отличается от распределения полномочий в области культуры и спорта, низовой уровень учреждений которых закреплен за муниципалитетами второго уровня, т.е. поселениями. Это вносит сложности в организацию совместного социально-культурного пространства и требует использования современных технологий социального партнерства, основанного на агентских соглашениях.

Однако самое существенное отличие разделение функций организации предоставления образования и его финансирования. Финансирование учебного процесса закреплено за субъектами Российской Федерации, а содержание сетей учреждений образования  за муниципалитетами первого уровня. Для отраслей культуры и спорта такого разделения нет. Это становится одним из аспектов управленческого дисбаланса в организации предоставления образования и других услуг социально-культурной сферы.

Выделим 5 ключевых проблем организации социально-культурного обслуживания населения на современном этапе:

                Проблемы расселения депопуляция, мелкоселенность, поляризация

                Проблемы финансирования сетей обслуживания распыление средств, недофинансирование, избыточность сетей

                Проблемы организации взаимодействия - ведомственная разобщенность, административные барьеры, разграничение полномочий

                Проблемы управления институциональный дисбаланс, отраслевой подход к управлению территориями

                Проблемы инфраструктуры слабое развитие транспортных сетей, коммуникаций, современной связи

        Результаты экспериментальной работы в регионах России убедительно доказывают необходимость и эффективность кооперации и интеграции ресурсов учреждений социальной сферы, особенно в сельской местности для обеспечения доступности и качества услуг населению в соответствии с конституционными гарантиями.

Одним из действенных механизмов повышения эффективности социального обслуживания населения и одновременно оптимизации бюджетных затрат является формирование интегрированных структур, способных оказывать населению услуги многопрофильного характера. Интеграция позволяет обеспечивать оптимальные условия полноценного воспитания, образования и социализации детей и взрослых, их разностороннего развития, социальной защиты, а также эффективно    использовать социокультурные и производственные возможности социального окружения школы, его кадровые и материальные ресурсы.

Разработка моделей и технологий создания и функционирования интегрированных учреждений образования и организаций социально-культурной сферы тормозится отсутствием проработанных механизмов межведомственного согласования создания интегрированных структур, их ресурсного обеспечения и моделей управления.

При рассмотрении вопросов о совершенствовании механизмов создания и функционирования образовательных и социокультурных комплексов следует учитывать следующие важные направления:

                    согласование целей, стандартов качества обслуживания населения учреждениями образовательной и социальной инфраструктуры и механизмов реализации различных моделей интеграции;

                    определение различных моделей интеграции и построения взаимодействия учреждений образования (дошкольного, общего, дополнительного), культуры, здравоохранений и досуга в сельских территориях с целью эффективного использования  бюджетных средств и с учетом комплектности учреждений;

   формирование новой нормативно-правовой и научно-методической базы;

         решение проблемы кадрового обеспечения социокультурных образовательных комплексов;

                    выработка механизмов участия заинтересованных граждан и структур гражданского общества (родительских комитетов, педагогических советов, органов самоорганизации населения, союзов сельских предпринимателей, ассоциаций сельских товаропроизводителей, и т.п.) в управлении комплексами.

 

1. Нормативно-правовое  обеспечение создания и функционирования образовательных учреждений, интегрирующих различные виды, уровни и формы образовательной и социально-культурной деятельности

        Как показывают мониторинговые исследования, наряду с происходящими в сельской местности негативными процессами депопуляции и разрушением старой социальной инфраструктуры, образование продолжает оставаться одной из сфер, не только сохраняющих, но укрепляющих и модернизирующих свои институции. Сельская общеобразовательная школа заметно усилила свою роль как образовательного, культурного и информационного центра в сравнении с учреждениями других ведомств (культуры, спорта, социальной защиты населения, медицины), также призванными оказывать социальные услуги населению, проживающему в сельской местности. По этой причине сельская школа может и должна стать координатором и центральным звеном многофункционального обслуживания сельских жителей: многоуровневого непрерывного образования, профессиональной подготовки, информационно-консультационного обслуживания, укрепления и охране здоровья, культурно-досуговой жизни местного сообщества, социальной помощи  населению. 

Для объединения на базе школы деятельности по социальному обслуживанию сельского населения необходимо обеспечить грамотное юридическое оформление интегрированных социальных учреждений путем:

        использования прав и полномочий, предоставленных органам местного самоуправления действующими законами,

        разработки основных организационных моделей и правовых схем интеграции по этим моделям

        совершенствования действующего в социальной сфере законодательства.

 

1.1.   Конституционно-правовые основы интегрирования социальной сферы на селе

Статья 7 Конституции РФ объявляет Российскую Федерацию  социальным государством и закрепляет общеправовой принцип государственной политики политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, создание гарантий всесторонней социальной защиты людей.

Из норм ст. 7 Конституции логически вытекает обязанность государства по обеспечению доступных качественных образовательных и всех иных социальных услуг населению. При этом комплексное обеспечение населения сельской местности образовательными, культурными и иными социальными услугами закреплено законодательством, определяющим государственное устройство РФ, главными образом, за местным самоуправлением. Конституционной основой деятельности муниципальных органов является ст. 130 Конституции РФ, закрепляющая право местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 

В соответствии Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления В Российской Федерации № 131-ФЗ вопросы местного значения определяются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим федеральным законом  осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Конституционное право муниципалитетов самостоятельно решать вопросы местного значения детализируется в действующем федеральном законодательстве и по необходимости включает в себя право муниципалитетов развивать свою материальную базу, распоряжаться муниципальной собственностью, местным бюджетом, создавать учреждения и предприятия, аккумулировать и кооперировать ресурсы.

В области местного самоуправления в настоящее время действуют два федеральных закона:

- Федеральный закон  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28.08.1995г. N 154-ФЗ (ст. 6) устанавливает  круг вопросов местного значения, которые должны решать муниципальные органы и которые определяют их компетенцию. К числу этих вопросов в основном относятся вопросы, прямо связанные с социальным обслуживанием населения. Это - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для организации зрелищных мероприятий, для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

- Второй Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации от 06.10.2003г. № 131-ФЗ по мере вступления его положений в юридическую силу, что зависит от многих факторов, указанных в переходных положениях закона, постепенно меняет регулирование вопросов местного значения. В частности, вопросы местного значения были детализированы этим законом и поделены между двумя уровнями (районный, окружной городской уровень и поселенческий уровень), а также в зависимости от типа муниципальных образований (муниципальный район и городской округ).

Однако подход остается таким же интегрированное учреждение может быть создано для решения любых вопросов социального обслуживания, отнесенных к вопросам местного значения данного муниципального образования, если это удобно и выгодно для местного самоуправления. Отдельные вопросы могут решаться им напрямую, например, ведение образовательной деятельности. Отдельные вопросы могут лишь косвенно затрагивать его деятельность, например, учреждению в оперативное управление (безвозмездное пользование) может быть передана земля, здания, сооружения, которые оно не только будет использовать в своей основной деятельности, но и предоставлять для использования в иной деятельности (например, для проведения досуга и отдыха населения). При этом некоторые виды деятельности интегрированного учреждения могут выделяться как основные уставные виды с обособленным финансированием и выделенным штатом работников для их выполнения, например, образовательный процесс, библиотечное обслуживание. Некоторые виды деятельности будут вспомогательными, т.е. связанными с основными уставными видами, финансироваться отдельно в соответствии с решением по результатам межведомственного согласования, например, содержание зданий и оборудования, организация питания. И часть деятельности может быть чисто дополнительной, но предусмотренной уставом учреждения и выполняемой не в ущерб основной, отнимающей немного времени и ресурсов, организованной, в основном через гражданско-правовые договоры (например, периодическое предоставление транспортных средств в установленных случаях, предоставление услуг связи, Интернет в определенные часы и т.п.).

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ муниципальное поселение будет решать, в том числе с помощью создания интегрированного учреждения, следующие вопросы местного значения (ст. 14 закона):

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении; создание музеев поселения.

Муниципальный район будет решать в том числе через интегрированное учреждение следующие вопросы местного значения (ст. 15 закона):

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;

создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;

обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;

организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью;

создание музеев муниципального района.

В принципе, перечисленным выше кругом вопросов и определены виды деятельности, которые могут осуществляться в той или ной мере интегрированным учреждением.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут создаваться  межмуниципальные объединения, учреждаться хозяйственные общества и другие межмуниципальные организаций в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Этим же федеральным законом отнесены к компетенции муниципальных образований вопросы утверждения и исполнения местного бюджета; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; создания муниципальных учреждений и унитарных предприятий и другие вопросы управленческого характера.

 

1.2. Особенности отраслевого законодательного регулирования социальных услуг в  сфере спорта и культуры

       В соответствии с Федеральным законом О физической культуре и спорте в Российской Федерации от 29 апреля 1999 года N 80-ФЗ установлено, что образовательные учреждения самостоятельно с учетом своих уставов, местных условий и интересов обучающихся определяют формы занятий физической культурой и средства физического воспитания, виды спорта и двигательной активности, методы и продолжительность учебных занятий на основе федеральных государственных образовательных стандартов и нормативов физической подготовленности, а также проводят внеучебную физкультурно-оздоровительную и спортивную работу с привлечением к ней учреждений дополнительного образования детей и физкультурно-спортивных объединений, в том числе федераций по различным видам спорта.

При этом органы местного самоуправления с участием органов исполнительной власти субъектов РФ в области образования, органов исполнительной власти субъектов РФ в области физической культуры и спорта имеют право вводить дополнительные учебные и внеучебные физкультурно-спортивные занятия в дошкольных и других образовательных учреждениях.

Этим же законом установлено положение о том, что в соответствии с программами развития физической культуры и спорта всех уровней в дошкольных и иных образовательных учреждениях предусматриваются реконструкция и строительство спортивных залов, плавательных бассейнов и спортивных городков, создание детско-юношеских спортивных школ, детско-юношеских клубов физической подготовки и врачебно-физкультурных диспансеров.

Таким образом, в отраслевом законодательстве уже заложены возможности активно развивать физкультуру и спорт на базе образовательного учреждения.

На базе образовательного учреждения можно не только проводить все занятия физкультурой и спортом, организовывать дополнительные занятия, кружки и т.п., но и строить объекты инфраструктуры для занятий физкультурой и спортом (залы, бассейны и т.п.). Для того, чтобы строить подобные сооружения, в муниципальном образовании должна быть принята муниципальная программа развития физкультуры и спорта, в которой можно прямо заложить их создание или реконструкцию на базе образовательного учреждения.

В первую очередь подобные мероприятия будут направлены на развитие физкультуры и спорта в среде обучающихся образовательного учреждения. Те же спортивные объекты могут использоваться и для обслуживания взрослого населения, однако иным образом. В учредительных документах (в уставе) интегрированного социального учреждения рекомендуется прописать возможность использования спортивных объектов для оказания услуг третьим лицам. В качестве тренера может работать учитель физкультуры, с которым может быть заключен отдельный договор на выполнение такой работы (трудовой договор на работу по внутреннему совместительству, или разовый гражданско-правовой договор на оказание возмездных услуг). При этом занятия даже для взрослого населения можно сделать практически бесплатными, выделяя субсидии на эти цели и сохранив за органами местного самоуправления право согласовывать расценки, устанавливаемые  учреждением.

Статья 33 Федерального закона № 80-ФЗ устанавливает, что органы местного самоуправления вправе регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими сооружениями, разрешать проводить в региональных, муниципальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет средств субъектов РФ, местных бюджетов или других не запрещенных законом источников. В законе говорится именно о спортивных сооружениях, находящихся в собственности муниципального образования, а не о тех сооружениях, которые находятся на балансе учреждений физкультуры и спорта. Если сооружение передано на баланс образовательному учреждению, то положение о регулировании цен и льготах также применимо. Согласно статье 17 Федерального закона  № 131-ФЗ, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделяются полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, форму интегрированного образовательного (социального) учреждения можно использовать для организации физкультурно-массовой и спортивной работы с гражданами.

Проблему финансового характера может представлять норма пункта 8 ст. 33 Федерального закона № 80-ФЗ, которая  устанавливает, что спортивные сооружения разрешается использовать только по прямому назначению - в целях, связанных с проведением культурных и иных спортивно-зрелищных мероприятий. Средства от сдачи в аренду помещений и площадей физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, не используемых при осуществлении основной деятельности в области физической культуры и спорта, расходуются организациями, на балансе которых они находятся, исключительно на покрытие затрат, связанных с организацией и проведением занятий в спортивных школах и физкультурно-оздоровительных группах, содержанием, ремонтом и развитием материально-технической базы таких физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений.

Социальное обслуживание населения в области культуры регламентируется Законом РФ Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года N 3612-1. Согласно статье 40 Основ к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области культуры относятся:

организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;

содержание музеев;

создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.

К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся:

организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек городского округа;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;

содержание музеев;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.

Таким образом, интегрированное учреждение может заниматься многопрофильной деятельностью в области культуры. Оно может включать в себя музей и библиотеку. Может организовывать досуг населения, обеспечение жителей округа такими услугами, как лекции, просмотр и прослушивание аудио- и аудиовизуальных произведений, организовывать туристско-экскурсионную деятельность. Учреждение может заняться организацией любительского театра или секций традиционного народного художественного творчества.

Из сравнительного анализа отраслевых законодательных актов можно сделать вывод о том, что если организовать спортивную деятельность на базе образовательного учреждения можно и без его реорганизации в интегрированное учреждение на основе соглашений и договоров, то деятельность по предоставлению социальных услуг в области культуры требует обязательной реорганизации, в том числе и изменения учредительных документов, штатного расписания, состава имущества и т.п., т.е. создания интегрированного социального учреждения. 

 

1.3..  Устав, органы управление и структура интегрированного учреждения

Требования, предъявляемые законодательством к уставам отраслевых учреждений, разительно отличаются между собой и могут быть разделены на две несопоставимые группы: (1) если для большинства отраслевых учреждений в сфере культуры, спорта, здравоохранения, социального обеспечения и др. уставы должны соответствовать общим, установленным для некоммерческих учреждений (организаций) нормам гражданского законодательства, то (2) для учреждений в сфере образования, осуществляющих образовательный и воспитательный процесс и реализующих образовательные программы, отраслевым базовым Законом РФ  Об образовании установлен подробный и объемный перечень вопросов, подлежащих отражению и урегулированию в уставе образовательного учреждения. При этом, разумеется, общие гражданско-правовые требования к уставу некоммерческой организации также должны быть соблюдены и в уставе образовательного учреждения.

Отсюда очевидно, что при разработке устава интегрированного учреждения за основу должны быть взят устав образовательного учреждения и дополнен другими видами основной уставной деятельности с указанием специфики ее осуществления.

Требования к уставу образовательного учреждения изложены в статье 13 Закона РФ Об образовании.

Требования к уставам некоммерческих организаций, в т.ч. бюджетных и автономных учреждений, содержатся в Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе О некоммерческих организациях № 7-ФЗ, Федеральном законе Об автономном учреждении № 174-ФЗ и частично могут быть извлечены из норм  отраслевых законов, регулирующих другие социально-культурные сферы дятельности.

Органы управления и структура органов управления учреждений определяется в уставах этих учреждений, но регламентируется законодательством примерно по такой же схеме: общие требования - для большинства учреждений социальной сферы и несопоставимые по объему дополнительные специальные нормы - для учреждений образования.

При этом для учреждений образования характерно законодательное установление системы коллегиальных органов общественного управления с разнообразными функциями и полномочиями: совет учреждения (ученый совет, управляющий совет), попечительский совет, педагогические советы, родительские комитеты, органы самоуправления обучающихся и др.

Для учреждений культуры и спорта соответственно должны быть предусмотрены художественные, тренерские советы и т.п.

Учитывая, что основой интегрированного учреждения вероятнее всего будет школа, учреждение унаследует существующие органы самоуправления и общественного управления школы (советы и т.п.). В уставе можно предусмотреть, что эти органы решают лишь вопросы образования и не решают вопросы иной сферы. Можно же,  напротив, распространить их деятельность и на иные сферы. Например, предусмотреть возможность участия общества в решении вопросов организации культурного, спортивного обслуживания. Однако в этом случае надлежит соответствующим образом откорректировать состав органов общественного самоуправления они уже не должны быть нацелены исключительно на образование, а должны быть готовы содействовать разрешению проблем и в иных сферах. При принятии решения распространить деятельность подобных органов на решение вопросов за рамками образования надо тщательно прописать порядок образования и деятельности органа, его компетенцию, юридическую силу его решений.

Основная правовая проблема при определении структуры и компетенции органов управления интегрированного учреждения состоит в обеспечении согласованности (гармонизации) компетенций разных органов управления между собой. При разработке структуры управления необходимо учитывать тот факт, что определенные органы управления и некоторые полномочия таких органов предписаны законодательством. Другие органы управления и(или) их компетенция определяются самостоятельно в уставе учреждения. Поскольку изменить закон уставом нельзя, то следует просто согласовать структуру и компетенцию разных органов управления между собой в уставе учреждения.

Подобных проблем не возникает только в отношении полномочий и правового положения руководителя учреждения: для руководителей практически любых учреждений социальной сферы полномочия и статус одинаковы и вытекают из норм законодательства.

 

2. Многофункциональное (интегрированное) учреждение со статусом юридического лица

Наиболее простой путь объединения социальных институций это установление правоотношений между участниками интегративного взаимодействия посредством использования частно-правовых инструментов, т.е. в договорном порядке. Недостатком договорного оформления является слабое юридическое закрепление правоотношений участников интегрирующей структуры и, соответственно, наименьшая глубина интеграции все участники сохраняют свою независимость и самостоятельность,   совместная деятельность основана на договоре, который может быть расторгнут по инициативе любой стороны договора, либо из которого может выйти любая сторона договора. Преимуществом договорно-правового обеспечения интеграции является возможность обойти межотраслевые (межведомственные) и межуровневые правовые барьеры, ограничивающие правоспособность разных учреждений и правомочия разных уровней публичной власти.

Создание многофункционального учреждения со статусом юридического лица это наиболее трудоемкий путь интеграции социального обслуживания населения и начинать процессы интеграции с создания единого юридического лица достаточно сложно. Однако  создание единого учреждения решит множество вопросов.

К преимуществам интегрированного учреждения относится единое управление и возможность концентрации ресурсов, системность  и комплексность предоставления разнообразных образовательных, спортивных, культурно-досуговых и иных социальных услуг населению. А также то обстоятельство, что в условиях единого управления отдельные структуры и подразделения уже не будут ставить свои интересы выше интересов интегрированной системы. Кроме того, в этом случае сокращаются управленческие издержки и издержки оформления отношений как во временном, так и в денежном выражении. Поскольку появляется единый центр, который вправе давать отдельным подразделениям системы прямые указания, то снимается проблема слабой управляемости и существенно снижается время на принятие всех значимых решений.

Наиболее распространена подтверждаемая складывающейся на местах практикой идея о том, что интегрированное социальное учреждение выполняет функции учреждения образования, культуры, спорта. Однако такое учреждение может выступать в роли муниципальной информационной службы, может заниматься содействием занятости населения, создавать условия для организации зрелищных мероприятий. Конкретный набор функций зависит лишь от своеобразия местных условий.

Тенденции социального обслуживания населения в развитых странах Запада указывает на дальнейшие возможные перспективы развития: интегрированные социальные некоммерческие учреждения создаются для организации комплексного обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания. Надо иметь в виду, что такая организационная деятельность является некоммерческой, то есть направлена на решение в первую очередь социальных задач, комплексное удовлетворение потребностей населения, но не на извлечение прибыли, что в данном случае является вторичным. Для успешного правового обеспечения интегрированного социального обслуживания населения необходимо тщательное согласование между собой санитарно-гигиенических, строительных и иных нормативов и требований, предъявляемых к различным видам деятельности.

 

3. Механизмы реализации ФЗ № 83 по  совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений

 

        Федеральный  Закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений (далее Федеральный закон № 83-ФЗ) касается всех участников процессов предоставления и потребления социальных услуг: органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, как заказчиков социальных услуг для населения; государственных и муниципальных учреждений, как исполнителей услуг; потребителей социальных услуг, то есть практически все население.

           Основой законодательной и нормативно-правовой базой для разработки Федерального Закона № 83-ФЗ стали:

        - Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009;

- План мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009 - 2010 годах, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 03.12.2009 № 1862-р.

- Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г., в котором была поставлена задача совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений.

Сравнительная характеристика  существующих бюджетных учреждений и бюджетных учреждений нового типа

 

 

В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ:

 

КАК СТАНЕТ:

 

1

Собственник всего имущества бюджетных учреждений это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ).

 

Собственник всего имущества бюджетных учреждений это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ, п. 9 ст. 9.2 Закона О некоммерческих организациях).

2

Бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом) (ч. 4 ст. 61 ГК РФ).

Бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом) (ч. 4 ст. 61 ГК РФ).

3

Имущество находится у учреждения на праве оперативного управления, управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ).

  Бюджетное учреждение не вправе отчуждать, либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст. 298 ГК РФ).

   Земельный участок предоставляется бюджетному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, предусматривающем ограничение оборотоспособности земельного участка (ст. 20 Земельного кодекса РФ)

 

Бюджетное учреждение владеет пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления в пределах установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, и если иное не установлено законом распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (ст. 120, 296 ГК РФ)

    Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (ст. 298 ГК РФ).

   В дополнение к Земельному кодексу, аналогичная норма, определяющая ограничение оборотоспособности земельного участка, предоставляемого бюджетному учреждению, устанавливается в статье 9.2 Закона О некоммерческих организациях

 

4

Имущество находится у учреждения на праве оперативного управления, управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ).

 

Бюджетное учреждение владеет пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления в пределах установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, и если иное не установлено законом распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (ст. 120, 296 ГК РФ)

    Кроме того, законопроект регулирует отношения по крупным сделкам (к которым относятся сделки связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым БУ вправе распоряжаться самостоятельно), с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии что цена такой сделки превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения). Крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия учредителя (п. 12 ст. 9.2 Закона О некоммерческих организациях)

5

Закон О некоммерческих организациях на бюджетные и автономные учреждения не распространяется (п.5 ст. 1 Закона О некоммерческих организациях )

   Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если такое право предусмотрено учредительными документами (ст. 298 ГК РФ)

 

Закон О некоммерческих организациях распространяется на бюджетные учреждения и является базовым законом, ограничивающим режим распоряжения имуществом, устанавливающим требования публичности информации о деятельности бюджетного учреждения и др.

    Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям (ст. 298 ГК РФ, п. 4 ст. 9.2 Закона О некоммерческих организациях)

6

Госзадание для бюджетного учреждения должно содержать, в том числе:

-         - предельные цены (тарифы)  на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ)

 

Госзадание для бюджетного учреждения должно содержать, в том числе:

- предельные цены (тарифы)  на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ)

Бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в рамках госзадания, если это прямо установлено в федеральном законе, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (ст. 9.2 Закона О некоммерческих организациях).

7

Финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется по смете. В итоге они  заинтересованы просто потратить бюджетные деньги до конца финансового года и обосновать увеличение сметы на следующий год.

  Связь финансирования и результатов деятельности учреждения напрямую отсутствует, осуществляется содержание действующей сети учреждений, а не объема услуг (ст. 161, 221 БК РФ).

 

Финансовое обеспечение выполнения госзадания осуществляется путем предоставления субсидии на его выполнение. Госзадание устанавливает показатели эффективности, объема, категории получателей госуслуги и результаты от оказания услуг, таким образом устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы.

  Не использованные до конца финансового года остатки субсидий, предоставленных бюджетному учреждению на выполнение госзадания, остаются в распоряжении бюджетного учреждения (п. 10 ст. 19 Закона).

8

Контроль за осуществлением расходов на соответствие содержания операции доведенным лимитам бюджетных обязательств осуществляется на этапе санкционирования кассовых выплат с лицевых счетов отрытых учреждениям в Федеральном казначейств или финансовом органе (ст. 161, 219 БК РФ). Кроме того, информация о деятельности бюджетного учреждения закрыта для общественности, так как законодательство не устанавливает нормы о публикации такой информации в открытом доступе.

 

Счета по прежнему будут открыты в Федеральном казначействе или финансовом органе, таким образом, хоть санкционирования за использованием субсидии на госзадание не предусматривается,  но содержание операции становится видным, в том числе и для проверяющих. Кроме того, в открытом доступе в сети Интернет публикуются следующие сведения об учреждениях:

1) Юридические документы - учредительные документы; свидетельство о государственной регистрации; решение учредителя о создании; решение учредителя о назначении руководителя; положения о филиалах, представительствах;

2) Финансовые документы - план финансово-хозяйственной деятельности; годовая бухгалтерская отчетность; сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах; госзадание на оказание услуг (выполнение работ); отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного госимущества      (ст. 32 Закона О некоммерческих организациях).

9

 

Кроме предусмотренной в настоящее время законодательством РФ ответственности (административной, уголовной) руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Законопроекта)

Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждение ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п.12 ст. 9.2 Закона О некоммерческих организациях). За просроченную кредиторскую задолженность увольнение, за убыток взыскание в размере убытка

установление указанных норм требует от учредителя бюджетного учреждения постоянного мониторинга финансового состояния бюджетного учреждения.

Сравнительная характеристика правового статуса бюджетных, казенных, автономных учреждений

Критерии сравнения

Казенные учреждения

Бюджетные учреждения

Автономные учреждения

 

В каких сферах может действовать?

Любые сферы, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального образования). Для федерального уровня установлен перечень казенных учреждений

Любые сферы, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального образования)

Образование, здравоохранение, культура, наука, соцзащита, занятость, физкультура и спорт, иные в случаях, установленных федеральными законами

 

 

Вещное право на имущество

 

Право оперативного управления имуществом в соответствии с Гражданским кодексом РФ

Состав закрепляемого имущества

Недвижимое, движимое

Недвижимое, движимое, особо ценное движимое

Пределы ответственности учреждения по своим обязательствам

Отвечает по своим обязательствам в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств

Всем имуществом, кроме:

а) особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником;

б) любого недвижимого имущества.

 

Всем имуществом, кроме:

а) особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником;

б) недвижимого имущества, закрепленного собственником

Субсидиарная ответственность собственника

Субсидиарная (в случае недостаточности у учреждения денежных средств по обязательствам учреждения отвечает собственник)

Собственник не несет ответственности по обязательствам учреждения

Распространение действия закона № 94-ФЗ

Распространяется в полном объеме

 

Не распространяется

Документы о планах деятельности

Смета, государственное задание

План финансово-хозяйственной деятельности, государственное задание

Источники финансирования

Сметное финансирование из бюджета

В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетных инвестиций и субсидий на иные цели, доходы от приносящей доход деятельности 

В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетные инвестиции, доходы от приносящей доход деятельности

Привлечение заемных средств

Не могут

 

Могут (с ограничением на крупные сделки)

Могут

 

Объемы бюджетного финансирования

Объем финансового обеспечения задания не зависит от типа учреждения (ст.20 закона № 174-ФЗ)

Счета по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской деятельности

Лицевые счета в казначействе

Счет в кредитной организации или лицевые счета в казначействе

Контроль

Предварительный по всем расходам (проверка Казначейством наличия денежного обязательства), текущий и последующий контроль

В основном последующий

(контроль выполнения госзадания)

Предварительный (санкционирование по  целевым субсидиям и бюджетным инвестициям)

Последующий (контроль выполнения госзадания)

 

Независимый аудит

Не проводится

Проводится ежегодно

Органы управления

Руководитель.

Также могут быть совещательные органы и органы самоуправления.

Руководитель.

Также могут быть совещательные органы и органы самоуправления

Руководитель, наблюдательный совет, коллегиальные органы

Учет

Бюджетный учет

Бюджетный учет по кодам КОСГУ

Бухгалтерский учет

Отчетность

Бюджетная отчетность, статистическая отчетность

Бюджетная отчетность, статистическая отчетность

Бухгалтерская отчетность, статистическая отчетность

Отчет о деятельности и об использовании имущества

Банкротство

Невозможно

Последствия ликвидации

В случае недостаточности денежных средств учреждения собственник исполняет обязательства перед кредиторами

Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает. Собственник получает имущественный комплекс в составе особо ценного движимого имущества, которое было закреплено за учреждением на праве оперативного управления и недвижимого имущества

Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает. Собственник получает имущественный комплекс в составе недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые были закреплены за учреждением на праве оперативного управления

Переход из БУ или КУ в АУ и обратно

Путем изменения типа (с сохранением разрешительных документов: лицензий, свидетельств об аккредитации и т.п.)

             

 

 

Порядок изменения типа существующих муниципальных образовательных учреждений  в муниципальные бюджетные образовательные учреждения

 

 

1.                     Определение и утверждение  перечня недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества.

2.                     Приказ учредителя о внесении изменений в устав муниципального образовательного учреждения. В уставе указывается тип учреждения.

3.                     Внесение изменений в устав учреждения, регистрация их в государственных органах в соответствии с установленным порядком.

4.                     Определение задания образовательному учреждению на оказание муниципальных услуг в сфере образования и осуществление мероприятий по его финансовому обеспечению средствами муниципального бюджета.

Государственное (муниципальное) задание  должно содержать:

- Показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем оказываемых услуг (выполнения работ);

-        Порядок контроля за исполнение задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

-        Требования к отчетности об исполнении задания

-        Определение категорий физических и (или) , юридических лиц являющихся потребителями соответствующих услуг;

-        Порядок оказания соответствующих услуг;

-        Предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов)

 

Важно!

 

имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за бюджетным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа;

создание бюджетного учреждения нового типа  путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения;

     Казенным учреждениям и новым бюджетным учреждениям практически не придется в связи с изменением их правового статуса проходить через сложные организационные мероприятия:

- не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения;

- имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения);

- лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать;

- не производится перерегистрация - по сути, требуется только внесение изменений в учредительные документы. 

 

 

Новые механизмы финансирования образовательных услуг 
для автономных и бюджетных учреждений

 

 

 

 

 

Схема бюджетного процесса

 

 

 

 

 

Общая схема реорганизации муниципальных учреждений

 

 

Понятие учреждения

 

 

n      Казенное учреждение - муниципальное учреждение осуществляющее оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством  РФ полномочий муниципального образования, осуществляемых органами местного самоуправления,  финансовое обеспечение  деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

n      Бюджетное учреждение, автономное учреждение - некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг  в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий  органов местного самоуправления в сферах науки, образования,  здравоохранения, культуры,   социальной   защиты, занятости населения, физической культуры  и   спорта, а  также в иных сферах.

 

Финансирование из бюджета

 

Казенное учреждение

Бюджетное учреждение,  автономное учреждение

На основании бюджетной сметы.

Субсидии на выполнение муниципального задания.

 

 

 

Операции с находящимися в распоряжении средствами

 

 

 

 

 

 

 

Распространение положений Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ

 

 

 

 

 

 

Основные изменения в статусе бюджетных учреждений

 

 

 

 

 

 

 

Позиции, которые не меняются у действующих бюджетных учреждений при переходе  новому статусу

Скругленный прямоугольник: 5. Лицензии, 
свидетельства об 
аккредитации, иные 
разрешительные 
документы, 
выданные учреждению, 
продолжают 
действовать

 

 

 

 

4. Перспективы использования организационно-правовой формы нового бюджетного  учреждения в процессе создания интегрированных структур в социально-культурной сфере

Результаты мониторинга эксперимента по реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, показывают, что для новых вариативных моделей интегрированных структур, на базе сельских школ, организационно-правовая форма бюджетное учреждение стала мала и узка. Она ограничивает их финансово-хозяйственную самостоятельность, препятствует дальнейшему развитию, в том числе реализации инновационного потенциала и уставных целей, что зачастую толкает их на нарушение бюджетного законодательства. В такой ситуации эффективнее обратиться к организационно-правовой форме нового бюджетного учреждения.Такие возможности определены новым  федеральным законом  Федеральный  Закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений.

Форма нового бюджетного учреждения , безусловно, расширит спектр государственных и муниципальных некоммерческих организаций, работающих на принципах ответственного финансового менеджмента.

Для нового БУ (далее НБУ) предусматривается более гибкие формы бюджетного финансирования по результату, финансовая прозрачность, более свободный режим экономической деятельности за пределами бюджетных обязательств, ограничение субсидиарной ответственности собственника, изменение режима управления имуществом, приобретенным за счет собственных средств, соответственно, расширенные имущественные права в отношении такого имущества, а также коллегиальные общественно-государственные органы управления. По сути, дополнение организационно-правовой формой учреждение новым типом БУ обеспечивает переход от управления затратами к управлению результатами и, тем самым, повышению эффективности бюджетных расходов.

Какие же отличительные особенности нового БУ обеспечивают его гибкость для решения вопросов создания интегрированных структур в социально-культурной сфере?

Во-первых, это существенно большая хозяйственно-экономическая самостоятельность НБУ  по сравнению с бюджетным учреждением. Так, доходы НБУ учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создается. Кроме объема государственных (муниципальных) заданий и обязательств НБУ вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном федеральными законами. Доходы от собственной деятельности НБУ не считаются неналоговыми доходами бюджета, как в случае с бюджетными учреждениями.

           Во-вторых, большая самостоятельность в использовании имущества. Имущество НБУ учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества НБУ является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Исходя из этого, НБУ не вправе без согласия учредителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными НБУ  за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Вместе с тем, остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, НБУ вправе распоряжаться самостоятельно.

Собственник имущества НБУ не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за НБУ имущества. Субсидиарная ответственность собственника ограничивается, собственник НБУ не несет ответственность по обязательствам НБУ. Со своей стороны НБУ не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

В-третьих, что особенно важно для ассоциаций и других моделей сетевого взаимодействия образовательных учреждений и организаций социально-культурной сферы, НБУ с согласия своего учредителя вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.

Наконец, в период обсуждения пакета законопроектов о принятии ФЗ №83 много опасений было связано с сохранением гарантий финансового и имущественного обеспечения деятельности НБУ со стороны учредителя/собственника. В принятом пакете федеральных законов, регулирующих деятельность НБУ, такие гарантии сохранены в полном объеме, поэтому нет никаких оснований опасаться, что при переводе бюджетных учреждений в НБУ, последние будут имущественно или финансово ущемлены.

Кроме того, учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за НБУ  или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития НБУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

В отличии от бюджетных учреждений , финансируемых по смете, что фактически означает только право использовать денежные средства, выделенные по смете в строгом соответствии с их целевым назначением, финансовое обеспечение деятельности НБУ осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных законом источников. Таким образом, финансирование в виде субвенций и субсидий  принципиально повышает финансовую самостоятельность НБУ по сравнению с бюджетными учреждениями. По сути, для НБУ предусматривается переход на принципы ответственного финансового менеджмента и гибкие формы бюджетного финансирования по результату.

Для НБУ предусматриваются обязательные коллегиальные органы управления с участием заинтересованной общественности, а также более высокие требования к обязательной публичной отчетности, что делает деятельность НБУ  более открытой и прозрачной.

Таким образом, НБУ в силу финансовой гибкости, прозрачности и открытости своей деятельности, государственно-общественного характера управления являются более адекватной организационно-правовой формой для новых вариативных моделей образовательных учреждений, разработанных и апробированных в регионах России в ходе эксперимента по реструктуризации сети образовательных учреждений, расположенных в сельской местности. Форма НБУ позволяет созданным и преобразованным в ходе эксперимента образовательным учреждениям стать центрами инноваций, лидерами, обеспечивающими повышение доступности качественного образования, эффективнее использовать материально-технические, кадровые и финансовые ресурсы, а также опираться в своей деятельности на кооперацию и интеграцию разных уровней образовательной системы и организаций социально-культурной сферы на своей территории.

 

Приложение.

Проект

создания интегрированного учреждения

на административной модели

 

Тема: Сельский ОКСК как ресурс обеспечения доступности качественных услуг социально-культурной сферы

Цель проекта: Разработка и создание модели ОКСК для обеспечения качества предоставления услуг в области образования, культуры и спорта

Задачи проекта:

1. Предоставление каждому члену социума, исходя из его потребностей, интересов и способностей, возможности выбора и самореалзации в условиях деятельности ОКСК

 2. Создание нормативно-правовых, экономических, организационно-методических, управленческих  основ функционирования ОКСК

 

3. Организация системного процесса мониторинга реализации проекта

 

Обоснование проекта

         Данная модель характеризуется тем, что объединяет ресурсы учреждений разной ведомственной подчиненности: образования, культуры и спорта. Это современная модель,  ориентированная на решение задач  инновационного развития экономики. Одним из стратегических направлений работы по реструктуризации сети муниципальных учреждений социальной сферы должно стать создание развивающей социокультурной среды, призванной содействовать формированию новой  социальной  практики. Объединение усилий учреждений культуры, дополнительного и дошкольного образования, учреждений спорта  с усилиями образовательного учреждения в этом направлении представляется перспективным и важным в свете комплексного решения проблем.

          Интегрированный образовательный комплекс как единое учреждение -  на административной основе - единое юридическое лицо, вокруг которого сосредотачивается деятельность социальных структур муниципального образования с целью рационального использования бюджетных средств и ликвидации дублирования в работе. Такое объединение позволяет обеспечивать оптимальные условия полноценного воспитания и образования детей дошкольного и школьного возраста, их разностороннее развитие, социальную защиту, а также эффективно использовать социокультурные и производственные возможности социального окружения школы, его кадровые и материальные ресурсы  для полноценной социализации личности. 

Муниципальное образование как собственник муниципального имущества вправе на основании ст. 120 ГК РФ создать учреждение для выполнения функций социального характера. Закон не ограничивает такое учреждение только строго определенным видом деятельности.

В штатном расписании ОКСК, созданного на административной основе как единое юридическое лицо, рекомендуется предусмотреть дополнительные ставки заместителЕЙ директора по видам деятельности (культура, спорт), социального педагога, педагогов дополнительного образования и другие.

         ОКСК будет представлять собой интегрированный образовательный комплекс (единое юридическое лицо) это  оптимальная форма реструктуризации и объединения ресурсов  учреждений социально-культурной сферы, расположенных в сельской местности. ОКСК будет создан  на базе Армакской , так как сельское образование представляет целостную систему, которая потенциально готова взять на себя роль координатора многофункционального обслуживания сельских жителей на разных жизненных этапах в важнейших сферах: непрерывного образования, профессиональной подготовки, информационно-консультационного обслуживания, культурно-досуговой, духовно-нравственной, социальной, общественно-политической жизни, охране здоровья. Поэтому действенной формой сетевой интеграции, может стать интегрированное образовательное учреждение.

Дом культуры, сельская библиотека, ДОУ, филиал ДЮСШ, существующие в качестве отдельных юридических лиц  реорганизуются (прекращаются как юридические лица) и включаются в состав нового учреждения на правах его структурных подразделений (отделов, филиалов).

Юридических запретов на включение в состав интегрированного учреждения иных учреждений не усматривается. Однако такому объединению препятствуют ведомственные интересы и неразработанность правовых актов о регистрации, статьях бюджетного финансирования, кодах бюджетной классификации. Данные противоречия будут сняты  за счёт реализации   Федерального  Закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений (далее Федеральный закон № 83-ФЗ), который  касается всех участников процессов предоставления и потребления социальных услуг: органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, как заказчиков социальных услуг для населения; государственных и муниципальных учреждений, как исполнителей услуг; потребителей социальных услуг, то есть практически все население.

              Изменения, принятые Федеральным законом № 83-ФЗ,  позволят быть  образовательным учреждениям  не только самостоятельными, но и гораздо эффективнее управлять. Речь идет о том, как повысить  эффективность бюджетных расходов, как  перейти от содержания учреждений по смете к финансированию  услуги (образовательной, культурной, спортивной и т.д.).

      В данном случае предусматривается формирование  муниципального задания МОУ Армакская СОШ,  в котором будут отражен заказ на предоставление не только услуг образования, но и культуры и спорта с расчётами нормативов и  стоимости данных услуг, которые будут отражены в объёме выделяемых субсидий на выполнение муниципального задания.

Проблемным вопросом является распределение полномочий между уровнями государства,  для создания интегрированного учреждения потребуется передача полномочий, имущества и соответствующих финансовых обязательств от одного уровня другому, что в принципе предусмотрено действующим законодательством при условии соблюдения достаточно трудно реализуемых и не проработанных на практике процедур. Так, пунктом 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Другим проблемным вопросом может быть ведомственная принадлежность, однако в социальной сфере эта проблема решается путем издания правового акта главы администрации и/или представительного органа соответствующего публично-правового образования (муниципалитета, субъекта федерации), предусматривающего уточнение (перераспределение) полномочий подчиненных ведомственных органов управления, либо упразднение или слияние ведомственных органов управления.

Основным правовым документом, нормы которого используются при создании образовательных учреждений, интегрирующих различные виды, уровни и формы образовательной и социально-культурной деятельности (социокультурного комплекса) является Гражданский кодекс Российской Федерации, поскольку именно в нем определяются требования к организационно-правовым формам различных организаций, их имущественные и личные неимущественные права и обязанности и отношения с собственником (учредителем).

В частности, ст. ст. 48 и 49 ГК РФ содержат понятие и устанавливают правоспособность юридического лица, необходимые учредительные документы предусмотрены в ст. 52 ГК РФ. Правовой статус организации юридического лица в форме учреждения определяется ст. ст. 120, 296 300 этого же кодекса. Нормы Гражданского кодекса во многом дублируются и уточняются в Федеральном законе О некоммерческих организациях № 7-ФЗ от 12 января 1996 года. Субъекты Российской Федерации могут принимать в рамках их компетенции собственные законы, в том числе и законы, регламентирующие создание и деятельность образовательных комплексов.

.

Ожидаемые результаты:

Качественные показатели:

- эффективное взаимодействие учреждений разной ведомственной подчиненности

- целенаправленное использование ресурсов

- создание единого образовательно-культурного пространства в поселении

- оптимизация материально-технической базы и кадрового потенциала учреждений комплекса

- повышение позитивной мотивации учащихся к образованию посредством создания условий для выявления и реализации индивидуальных способностей и интересов школьников

- снижение психологической и социальной напряженности в детской подростковой и молодежной среде

- успешное скоординированное и непрерывное   дополнительное образование детей и взрослых  в условиях  функционирования комплекса

 

Количественные показатели:

Индикаторы СЭР

Основные направления деятельности сельского ОКСК:

 

1. Повышение образовательного и культурного уровня населения.

Содержание и формы работы в сельском сообществе по повышению образовательного и культурного уровня его членов:

-         создание условий для обучения молодых людей, проживающих в сообществе и не имеющих основного общего образования;

-         создание условий для получения жителями сообщества всех возрастов дополнительного образования;

-         привлечение членов сообщества к организации учебной и внеклассной воспитательной работы с обучающимися и воспитанниками;

-         вовлечение граждан в местную самоорганизацию и общественное самоуправления;

-         разработка и реализация этнохудожественных, музейно-образовательных программ, освещающих историю культуры нашей местности;

-         культурно-просветительская деятельность среди населения (лекции, доклады, выпуск тематических бюллетеней, стенгазет, радиопередач, просмотр видеофильмов, прослушивание учебно-музыкального материала и др.);

-         организация музейных выставок историко-культурного и природного направлений;

-         организация театрализованных выставок-ярмарок с включением народных мелодий, игр, танцев, ритуалов, с демонстрацией моделей одежды (в том числе национальной), причесок;

-         творческое содружество с учреждениями культуры: организация встреч с работниками культуры и искусства.

2. Усиление воспитательного потенциала семей обучающихся, возрождение семейной педагогики.

Основные направления деятельности и формы повышения роли семьи в воспитании детей:

2.1. Изучение условий семейного воспитания:

-         составление социального паспорта семей микрорайона совместными усилиями работников учреждений различных ведомств;

-         изучение образовательных и культурных потребностей семьи и населения путем анкетирования, общественных опросов;

-         выявление педагогического и культурного потенциала семей и населения;

-         изучение форм взаимоотношения семьи и ОУ;

-         обеспечение общественного признания и поддержки семьям, которые хорошо воспитывают своих детей.

2.2. Психолого-педагогическое просвещение и консультирование родителей. Формы просвещения и консультирования родителей и населения с целью повышения их общей педагогической культуры и компетентности различны:

-         школа будущих или молодых родителей;

-         лекторий;

-         университет педагогических знаний, университет культуры;

-         телефон доверия;

-         консультация специалистов различного профиля;

-         семейный клуб;

-         использование стенной печати, местных средств массовой информации населения.

2.3. Привлечение родителей и других взрослых представителей социума к руководству детскими объединениями по интересам.

Проведение социально значимых акций: Праздник семьи. День матери. День отца, семейные конкурсы, ярмарки-распродажи семейных поделок и т. п..

2.4. Индивидуальная работа с семьями "группы риска" (дисфункциональными семьями):

-         обследование материально-бытовых условий социально неблагополучных семей;

-         формирование банка данных о дисфункциональных семьях;

-         создание условий для повышения квалификации педагогов по работе с дисфункциональными семьями;

-         оказание своевременной психолого-педагогической, правовой, медико-социальной, различного вида материально-бытовой помощи дисфункциональным семьям;

-         контроль создания условий для получения образования детьми из социально неблагополучных семей;

-         создание общественных советов культурно-образовательных центров, анализирующих результативность социальной помощи дисфункциональным семьям.

2.5. Поддержка и развитие добрых семейных традиций.

-         изучение родовых корней семьи, фамилии ("родословных");

-         проведение семейных праздников (традиционно связанных с новосельем, свадьбой, рождением человека и с календарно-обрядовой и семейно-бытовой тематикой);

-         дней памяти умерших членов семьи, близких родственников;

-         организация трудовых совместных дел;

-         пропаганда форм семейного досуга;

-         изучение и развитие навыков оформления интерьера жилища, праздничного и повседневного убранства дома;

-         изучение заповедей русского семейного гостеприимства и т. п.;

-         создание семейных выставок при школе, отдельных тематических экспозиций;

-         проведение семейных конкурсов;

-         сбор фольклора (например, колыбельных песен) как формы семейной памяти;

-         организация выставок народных ремесел;

-         изучение секретов народной кулинарии, медицины;

-         организация материнских школ, школ будущих мам;

-         обобщение лучшего опыта семейного воспитания;

-         изучение традиционной календарно-обрядовой тематики;

3. Организация культурно-досуговой деятельности детей и взрослого населения.

-         агитационно-культурная бригада;

-         молодежный театр;

-         школа этикета;

-         клубные объединения по интересам (поэзия, авторская песня, филателия, живопись и т. д.);

-         камерные встречи родителей и детей с прекрасным;

-         организация смотров, конкурсов, фестивалей, театрализованных представлений, выставок-ярмарок, православных праздников, дней села, улицы, национальной культуры, вечеров с развлекательно-игровыми программами и др.;

-         создание кружков культурологической направленности для изучения истории изобразительного искусства, литературы, театра, кино, музыки, хореографии, прикладного творчества, костюма, отечественной и мировой художественной культуры.

4. Пропаганда здорового образа жизни, развитие массовой физической культуры и спорта.

4.1. Просвещение и образование по различным аспектам вопроса через:

-         проведение бесед, лекций, диспутов, круглых столов, в том числе с приглашением специалистов;

-         организацию работы кружков (Здоровое питание, Традиционные и нетрадиционные методы оздоровления и т. п.);

-         организацию консультативной помощи обучающимся, родителям и населению;

-         проведение молодежных акций, фестивалей, конкурсов (Молодежь против наркотиков и др.).

4.2. Организация работы спортивных секций. В работе секций максимально использовать народные игры, дошедшие до нас из глубокой старины: "горелки", "русская лапта", "городки", "жмурки", различные игры с мячом и скакалкой.

 Организовать работу секций, занятия которых могли бы вместе посещать дети, подростки и взрослые (городки, шахматы, шашки, гири и др.).

4.3. Организация спортивно-массовых мероприятий.

Организовать спортивно-массовую работу с жителями села по доступным и интересным для данной местности видам спорта:

-         спортивные игры, городки, шахматы, шашки, армреслинг (борьба на руках), беговые виды, гиревой спорт, перетягивание каната;

-         соревнования по отработке навыков поведения в экстремальных ситуациях;

-         веселые старты с участием взрослых;

-         конкурс Папа, мама, я - спортивная семья;

-         дни села по спортивной тематике (Самый сильный, Самый быстрый, Самый ловкий); можно посвятить проведение спортивных мероприятий памяти земляков - героев войн или труда, почетных граждан.

5. Общественно полезная трудовая и природоохранная деятельность.

-                                   проектирование и последующее сооружение детьми и родителями, другими взрослыми классных площадок на школьном дворе, игровых площадок в детском садике и по месту жительства;

-                                   ремонт и благоустройство мемориальных знаков, сооруженных в честь памяти павших;

-                                   организация школьных, сельских праздников труда с посадкой деревьев, благоустройством территорий, сбором вторичного сырья, проведением спартакиад, концертов художественной самодеятельности и т. п.;

-                                   совместная работа родителей с детьми в школьных мастерских по изготовлению нужных в быту вещей и др.

Общественно полезная деятельность включает пропаганду экологических знаний о природе:

-                                   создание банка экоинформации в общеобразовательном учреждении, оформление и распространение плакатов, листовок, информирующих о состоянии окружающей среды, причинах нарушений экологических цепочек в природе и последствиях этих нарушений;

-                                   оформление и расстановка природоохранных знаков;

-                                   участие в формировании общественного мнения в защиту природы и человека, пропаганда здорового образа жизни;

Практическая природоохранная деятельность в микрорайоне:

3. МЕХАНИЗМЫ ВЫПОЛНЕНИЯ ПРОЕКТА

6. План график реализации проекта

Этап реализации

Содержание деятельности

1. Стартовый 2010г.

 

1.     Внедренческий 2011-2012г.г.

 

3.     Аналитический 2012-2013г.г.

 

 

7. ФОРМЫ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ

 

 

Сайт управляется системой uCoz